La fuerte caída de la inversión pública de los gobiernos locales en enero (-80,2%) no es sorpresa. Según una reciente investigación del Consejo Fiscal (CF), los principales determinantes de la inversión pública local son el ciclo político y las transferencias por recursos naturales y recursos ordinarios. Los recursos directamente recaudados por la municipalidad no tienen, además, un impacto significativo sobre la dinámica de la inversión pública.
—Ciclo político—
Uno de los principales determinantes de la inversión pública local es el ciclo político. En períodos electorales, dicho gasto tiende a incrementarse (en promedio 8% para los años 2010, 2014 y 2018). Por el contrario, durante el primer año de gobierno, la inversión pública se reduce (aproximadamente 20% para los años 2011 y 2015) debido, en parte, a la inexperiencia de las nuevas autoridades en gestión pública subnacional, a la nueva definición de prioridades y a la falta de continuidad de proyectos emprendidos por la anterior administración.
En contraste, según la investigación del CF, durante el primer año de gobierno la inversión pública en los gobiernos locales con autoridades que habían sido reelectas aumentaba en promedio 17%. Además, cada año adicional de experiencia que la autoridad local permanece en el cargo incrementaba la inversión pública entre 2% y 3%. Para el 2019, se espera una mayor caída de la inversión pública debido a que casi todas las autoridades son nuevas ante la prohibición de reelección inmediata.
Frente a ello, el MEF viene implementado, a través del Decreto Legislativo 1404, una serie de medidas para evitar un mayor retraso en la inversión pública local. Entre estas, destacan las acciones de acompañamiento, como capacitaciones y asistencia técnica, y la estandarización de la información entregada a las nuevas autoridades sobre convenios de inversión, estado de ejecución de las obras, entre otros. Los resultados de estas iniciativas aún están por verse.
Por otro lado, una mayor inversión pública del gobierno nacional podría contrarrestar la fuerte caída esperada en los gobiernos nacionales. Por ello, por ejemplo, se debe acelerar la ejecución de grandes proyectos de infraestructura vial –como la línea 2 del metro de Lima y Callao– los cuales representan más del 30% del presupuesto total de inversión del gobierno nacional.
—Canon y recursos ordinarios—
Las transferencias por recursos naturales como canon y regalías mineras son la principal fuente de financiamiento de la inversión pública local. Si bien estos ingresos financiaron casi la mitad del presupuesto de inversión en los últimos diez años, existe una amplia diferencia en el impacto de estos recursos.
Según el CF, las transferencias por recursos naturales no impactan significativamente en la inversión de las municipalidades grandes, las cuales se ubican principalmente en el ámbito urbano, ya que reciben menores ingresos por dicho concepto. Por el contrario, varias municipalidades medianas y pequeñas, en donde se suelen explotar los recursos naturales, dependen altamente de estas transferencias. Así, por ejemplo, el presupuesto por habitante en inversión pública de las municipalidades en las regiones mineras como Moquegua (S/2.896) o Áncash (S/2.343) es más del triple que en las regiones no mineras como Lambayeque (S/605) o Lima (S/861).
El CF recomienda una serie de medidas para aumentar la predictibilidad en la transferencia de estos recursos y mejorar la planificación del gasto. Por ejemplo, propone la implementación de un fondo de estabilización, el cual acumula reservas en períodos de mayores ingresos para gastarlos en períodos de estrés fiscal, de modo que se reduzca la volatilidad y la heterogeneidad en la distribución de los ingresos por recursos naturales. Además, las transferencias por recursos ordinarios deberían entregarse en función a la reducción de las brechas de infraestructura existentes.
—Capacidad recaudatoria—
Otra fuente de financiamiento son aquellos ingresos generados y administrados directamente por las municipalidades, los cuales brindan una mayor predictibilidad sobre los ingresos por recibir y ejecutar. Estos recursos comprenden los impuestos y tasas municipales, la prestación de servicios, venta de bienes, entre otros. En los últimos diez años, sin embargo, solo el 5% del presupuesto de inversión local se financió con estos recursos. Ello refleja la baja capacidad de recaudación de las municipalidades, lo que, sumado a la poca predictibilidad de las transferencias del gobierno nacional, se traduce en una inadecuada planificación del gasto y una menor ejecución de los proyectos de inversión.
